Szerző: Dr. Alan Greene, a Birmingham Law School egyetemi docense A cikk eredeti angol nyelven a Strasbourg Observers blogon jelent meg 2020. április 1-jén.
Carl Schmitt munkássága megkerülhetetlen alapköve a rendkívüli jogrenddel kapcsolatos jogtudománynak. [A magyar alkotmányjogi terminológia a különleges jogrend kifejezést használja, jelen fordításban a neutrálisabb rendkívüli jogrend fogalmát használjuk. – A ford.] Számtalanszor idézett maximája azonban, miszerint “szuverén az, aki a rendkívüli jogrendről dönt”, túlhangsúlyozza a rendkívüli jogosítványoknak a fennálló jogrenddel szembemenő jellegét. Emellett nem fordít elegendő figyelmet a rendkívüli felhatalmazás jogrendet védő funkciójára, ezzel pedig eltéríti a témával kapcsolatos diskurzust.
Ebben a blogposztban amellett érvelek, hogy az államoknak aktiválnia kell az Egyezmény 15. cikkét (az Egyezmény hatályának felfüggesztése szükséghelyzet esetén), amely álláspontom szerint a koronavírus-járvány miatt szükséges korlátozó intézkedések megtételére is lehetőséget biztosít. Ez a helyzet ugyanis szinte “ideáltipikus rendkívüli állapot” – azaz pontosan olyan helyzet, amire a 15. cikket kitalálták. Amennyiben ugyanis a részes államok nem aktiválják az Egyezmény hatályát felfüggesztő cikket, az nem a jogvédelem erősítését jelenti. Épp ellenkezőleg, a rendkívüli jogrendben hozott intézkedéseknek az Egyezmény általános keretei közé való beszorítása az Egyezményben garantált jogok újraértelmezéséhez vezet, ami a védelmi szint végleges csökkenését eredményezi.
Schmitt szelleme
Számos európai parlamenti képviselő, de még maga az Európa Tanács szóvivője is aggályát fejezte ki az Egyezmény hatályának a koronavírussal való küzdelemmel összefüggésben történő felfüggesztése kapcsán. Ez az aggodalom érthető, ha figyelembe vesszük a rendkívüli jogkörök emberi jogi szempontból borús európai történelmi tapasztalatait.
Maga Carl Schmitt megközelítése is ékes példája ennek, hiszen elmélete a Weimari Alkotmány 48. cikkének kiterjesztő értelmezését alapozta meg, amit végül az uralkodó politikai elit az alkotmányos rend felszámolására és a Harmadik Birodalom létrehozására használt föl. Az aggasztó magyarországi fejlemények is emlékeztetőül szolgálnak, hogy a rendkívüli jogrend hogyan használható az alkotmányos rend aláásására annak védelme helyett. (Nem mintha erre bárkit is emlékeztetni kellene.) Magyarország ugyanakkor nem jelentette be az Egyezmény hatályának felfüggesztését, ami az aggályokat jottányit sem enyhíti.
A rendkívüli jogrend ugyanis tipikusan nem “jogon kívüli világot” jelent. Jellemzően nem a szuverén nyers, elemi erejének olyan szabadon engedését jelenti, ami Carl Schmitt felfogása szerint a jogrend helyreállítása érdekében szükséges. A rendkívüli jogrend ugyanis az esetek túlnyomó többségében nem ennek a nyers erőnek a jog béklyóitól megszabadított gyakorlását jelenti annak érdekében, hogy a fenyegetést olyan eszközökkel verje vissza, amelyeket a jog által szabályozott hatalomgyakorlás képtelen lenne. A legtöbb rendkívüli jogrendet ugyanis jogszabályok egész garmadája szabályozza.
Az Egyezmény 15. cikke ugyan lehetőséget biztosít saját hatályának felfüggesztésére “háború vagy a nemzet létét fenyegető más rendkívüli állapot” esetén, azonban kizárólag “a helyzet szükségessége által feltétlenül megkívánt mértékben”. A 15. cikk 2. bekezdése pedig további kikötéseket fogalmaz meg, hogy mely jogoktól nem lehet eltérni még ilyen helyzetben sem. Az Egyezmény 15. cikkének aktiválása tehát nem jelenti a Carl Schmitt-i értelemben vett rendkívüli – jogon kívüli – állapot bekövetkezését. Az Egyezmény hatályának felfüggesztése egy másik jogrend aktiválását jelenti, nem átlépést egy jogon kívüli világba. Ez az alternatív jogrend anélkül teheti lehetővé a rendkívüli helyzet által megkívánt rendkívüli jogosítványok alkalmazását, hogy a főszabályként uralkodó általános jogrendet átalakítaná. Az alternatív jogrend egyfajta karanténként szolgál: elkülöníti a krízisben szükséges, de “békeidőben” megengedhetetlen jogi normákat a békeidőben érvényes jogrendtől.
Carl Schmitt vonatkozó jogelmélete tehát csupán abban az esetben hívható föl, ha a jogrendben nincs olyan szabály, ami a járvány idején szükséges intézkedésekre lehetőséget, azoknak jogi keretet adna. Ha van ilyen jogszabály, Schmitt elméletére nem igazán támaszkodhatunk. Legtágabb értelemben is maximum a jogi “fekete lyukak” esetében nyúlhatunk a Schmitt-féle felfogáshoz: azokban az esetekben, amikor a jog olyan széleskörű diszkrecionális jogot biztosít a döntéshozónak, ami fölött semmilyen, vagy elhanyagolható jogi kontroll érvényesül. Ez esetleg kiterjeszthető azokra a jogi “szürkezónákra,” ahol elméletileg érvényesül a jogi és bírói kontroll, de a gyakorlatban ennek hatékonysága elhanyagolható.
Azonban még ezek a fekete lyukak és szürkezónák sem egy jogon kívüli világ képviselői – legalábbis bizonyosan nem esnek kívül a rendkívüli jogrend elméleti keretein. Ahogyan korábban kifejtettem, ezek a valós kontroll nélküli zónák idővel valóban átalakulhatnak, és elkezdhetik mutatni a Schmitt-i értelemben vett jogon kívüli hatalom tüneteit. Jelenleg azonban Európa legtöbb államában nincs ilyenről szó. E zónák ráadásul csak a nemzeti alkotmányok rendkívüli jogrendre irányadó szabályai következtében alakulhatnak ki, nemzetközi egyezmények ilyen normái nem hordozzák ezt a veszélyt. Kiemelt figyelmet érdemelnek ugyanakkor e körben a Magyarországon tapasztalt, mélységesen aggasztó fejlemények.
A fent bemutatott fekete lyukak és szürkezónák tehát az emberi jogok és a jogállamiság szempontjából valóban súlyos aggályokat vethetnek föl. A jogi fekete lyukak csökkentik a rendkívüli jogkör gyakorlói feletti bírói kontrollt. Amennyiben a bíróságok túlságosan szűken értelmezik a felülvizsgálati jogköröket, a szürkezónák legitimálhatják a kiszélesített jogosítványokat azzal, hogy a papíron biztosított, de érdemben nem létező bírói kontroll intézményén keresztül a jogszerűség fátyla mögé rejtik őket. Ez a jelenség pedig hozzájárulhat a rendkívüli jogrendi intézkedések normalizálódásához, a kivételes jogköröknek az általános jogrendbe való beszivárgásához. Pontosan ilyen hatása lehet annak, ha az államok nem aktiválják a 15. cikket, és az általános emberi jogi jogrend igazodik a rendkívüli helyzetben megtett intézkedésekhez, ami a főszabály szerinti általános jogvédelem szintjének csökkenéséhez vezethet. Ilyen esetben a rendkívüli jogrend biztosította jogi karantén-hatás elveszik, azaz elkezdődhet a rendkívüli jogkörök beszivárgása az általános jogrendbe. Ilyenkor a jog által formálisan elismert és keretek közé terelt de jure rendkívüli jogrend helyett de facto rendkívüli jogrend alakul ki: a közhatalom ugyanúgy él a rendkívüli jogosítványokkal, csak a de jure rendkívüli jogrend biztosította átláthatóság, valamint fokozott kontroll- és ellenőrző funkciók nélkül.
A koronavírus elleni küzdelem jegyében kiszélesített közhatalmi jogkörök emberi jogi következményei
A következő bekezdéseknek nem az a célja, hogy kimerítő felsorolását adja annak, hogy a különféle járványügyi intézkedések milyen emberi jogokat hogyan érinthetnek. Ezt a munkát Kanstantsin Dzehtsiarou átfogó munkája már elvégezte. Ehelyett ebben az elemzésben inkább egyes kiemelt emberi jogi szempontok elemzésén keresztül igyekszem felhívni a figyelmet arra a rendszerszintű problémára, amit a rendkívüli jogrend szerinti intézkedéseknek a jogi karantént áttörő, általános jogrendbe való átszivárgása jelent. Ez a hatás gyakran a krízis idején túlságosan távolságtartó bírói szerepfelfogás következménye, ami az érdemi bírói kontroll visszaszorulását és így a jogi szürkezóna tágulását eredményezi.
5. cikk: szabadsághoz és biztonsághoz való jog
A koronavírus idején bevezetett rendkívüli intézkedések által potenciálisan érintett kulcsfontosságú jog az 5. cikkben védett személyes szabadsághoz és biztonsághoz való jog. Ez megtestesülhet olyan “hagyományos” intézkedésekben, mint a fertőzött betegek személyi szabadságának korlátozása, és olyan kevésbé szokványos rendelkezésekben, mint a távolságtartás és kijárási korlátozás, illetve tilalom elrendelése és kikényszerítése. Utóbbiak esetében az sem egyértelmű, hogy egyáltalán az 5. cikk hatálya alá tartozó korlátozásokról van-e szó. Amennyiben azonban az 5. cikket kell úgy értelmezni, hogy az nem terjed ki ezekre a rendkívüli járványügyi intézkedésekre, az máris előrevetít számos problémát, ami a járványügyi intézkedéseknek az Egyezmény általános érvényű értelmezési keretei közé szorításából fakad.
A Bíróság már eddig is meglehetősen szűken értelmezte az 5. cikkben biztosított személyi szabadság intézményét, amit a Bíróság szerint a személyes biztonságra vonatkozó kitétel érdemben nem bővít. A brit bírói gyakorlat szerint az 5. cikk szerinti szabadság fogalma csak a klasszikus fizikai szabadságot öleli föl, a cselekvési és mozgásszabadságot nem foglalja magában (P v Cheshire West & Chester Council; P & Q v Surrey County Council [2014] UKSC 19). Az 5. cikk tehát csak a szabadságelvonó intézkedésekre vonatkozik. A szabadságot korlátozó rendelkezések a mozgásszabadságot garantáló 4. Kiegészítő Jegyzőkönyv 2. cikke alá tartoznak.
A Guzzardi v. Italy-ügyben azonban a Bíróság úgy foglalt állást, hogy a személyi szabadság elvonása és korlátozása között csupán a beavatkozás mértékében és intenzitásában van eltérés, minőségi különbség nincs. Eszerint a személyi szabadság korlátozása egy bizonyos mérték fölött e szabadság elvonásával eshet egy megítélés alá. Azzal kapcsolatban, hogy milyen mértékű korlátozás éri el ezt a küszöböt, a Bíróság az Engel v. Netherlands-ügyben úgy foglalt állást, hogy “szempontok széles körét” figyelembe kell venni, így “a kérdéses intézkedés jellegét, időtartamát, hatását és a végrehajtás sajátosságait” is.
Következésképpen a Bíróság korábbi gyakorlatából nem vonható le egyértelmű következtetés arra nézve, hogy a koronavírus kapcsán bevezetett egyes intézkedések a szabadság korlátozásának vagy elvonásának tekinthetők-e. Az például, hogy egy adott jogi környezetben egy korábbi 12 órás kijárási tilalom nem tartozott az 5. cikk által védett körbe, nem jelenti automatikusan azt, hogy egy másik, garanciákkal kevésbé körülbástyázott rendszerben bevezetett, vagy további korlátozásokkal együtt járó 12 órás tilalom sem éri el azt a szintet, ami már alkalmazhatóvá teszi az 5. cikket. Mind a hagyományos, mind a rendkívüli jogrend változóit figyelembe kell venni ilyen esetben az adott intézkedés értékelésekor.
A szabadságelvonás akkor egyezménykonform, ha beilleszthető az 5. cikk a) – f) pontjaiban felsorolt esetkörök valamelyikébe. A mozgási szabadságot érintő járványügyi korlátozások ezek közül az e) pontba illenek leginkább, amely megengedi a “törvényes őrizetbe vétel[t] fertőző betegségek terjedésének megakadályozása céljából, valamint elmebetegek, alkoholisták, kábítószer-élvezők vagy csavargók őrizetbe vétel[ét]”. Tekintettel arra, hogy a koronavírus az első világjárvány, amivel a Bíróságnak dolga van, a felhívható korábbi esetjog igencsak szegényes. Az 5. cikk első bekezdés e) pontjának fertőző betegségek miatt elrendelt szabadságelvonással kapcsolatos sztenderdjei legtisztábban az Enhorn v. Sweden ügyben jelennek meg. Ebben a Bíróság úgy foglalt állást, hogy a jogszerűség vizsgálatakor elsősorban azt kell vizsgálni, hogy “a fertőző betegség terjedése veszélyezteti-e a közegészségügyet vagy a közbiztonságot”, másodsorban pedig, hogy “a fertőzött személyi szabadságának elvonása a fertőzés terjedésének megakadályozása érdekében végső megoldásnak tekinthető-e arra figyelemmel, hogy a mérlegelés tárgyává tett lehetséges enyhébb intézkedések a közérdeket nem szolgálnák megfelelően.” Az 5. cikk e pontja szerinti küszöb tehát magas, a szabadságelvonás csak szűk körben lehet jogszerű.
Az Enhorn v. Sweden eset ugyanakkor vajmi kevés támpontot nyújt a koronavírussal kapcsolatos kijárási korlátozás egyezménykonformitásának megítéléséhez arra tekintettel, hogy abban az ügyben a kérelmező diagnosztizáltan HIV-pozitív volt. Nem egyértelmű, hogy az 5. cikk 1. bekezdés e) pontja alapján jogszerű-e az olyan korlátozás, amit egészséges emberek mozgási szabadságát korlátozza vagy vonja el fertőző betegség terjedésének megakadályozása céljából. Amennyiben igen, úgy az 5. cikk alapján ez az egyetlen olyan esetkör, amely megengedi a szabadságelvonást olyan esetben, amikor arra nem az érintett korábbi magatartása vagy speciális személyes körülményei adnak okot. Az érintett e) pontban a betegségek terjedésének megakadályozásán kívül ugyanis csak kifejezetten jól körülírható, személyi állapothoz kötődő esetkörökkel találkozunk (elmebetegek, alkoholisták, kábítószer-élvezők vagy csavargók). Ez nem csupán technikai kérdés, hanem alapjaiban érinti az 5. cikk e pontja által megengedett közhatalom-gyakorlás terjedelmével kapcsolatos vitát. A megszorító, szűk értelmezés szerint az e) pont betegségekkel kapcsolatos esetköre kizárólag fertőzött vagy potenciálisan fertőzött emberekre terjed ki (amellyel kapcsolatban biztosíték valakinek e csoportba sorolásához megkövetelt megfelelő szintű bizonyítás). A meghatározhatatlanul tág kiterjesztő értelmezés ezzel szemben e pont alatt megengedi az államnak, hogy mindenfajta bizonyítás nélkül elvonja bárkinek a személyi szabadságát, akire joghatósága kiterjed.
E különbségtétel azért kiemelkedően fontos, mert a korábbi magatartásra és a személyi körülményre alapított esetköröket alapvető biztosítékok bástyázzák körül. Szigorú eljárásrendben lehet csak megállapítani ugyanis valakiről, hogy valamit elkövetett, illetve, hogy valami elkövetésével alaposan meggyanúsítható, illetve azt is, hogy valaki az e cikkben meghatározott személyi körbe tartozik-e. Ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy egészséges emberek személyi szabadsága is korlátozható e klauzula alapján, akkor a személyi státuszhoz egyébként kötődő biztosítéki rendszer hiányát is figyelembe kell vennie, amikor mérlegeli, hogy az intézkedések szabadságkorlátozásnak vagy szabadságelvonásnak minősülnek. Az ilyen eljárási garanciákat nélkülöző felfogás a Gillan and Quinton v. UK és Beghal v. UK ügyekhez hasonló helyzetet eredményezne, ahol a letartóztatás, illetve lakóhely-elhagyás elrendelésére alapos gyanú nélkül is sor kerülhetett. Ezekben az ügyekben ugyan a Bíróság mellőzte az 5. cikkel kapcsolatos panasz értékelését, és a magánélet védelmét garantáló 8. cikk alapján ítélte meg az ügyeket, az alapelv továbbra is érvényes, mely szerint a bizonyítási teher léte vagy nemléte az értékelés részét kell, hogy képezze. Hozzá kell tenni, hogy a Bíróság lavírozása, amellyel kikerülte az 5. cikkel kapcsolatos vizsgálatot, nem sok bizalomra ad okot a jövőbeli ügyek szempontjából, amelyek kérelmezői a járványhelyzetben bevezetett intézkedések egyezménykonformitásának vizsgálatát kérik majd a Bíróságtól.
Ha ezeket az intézkedéseket csupán a személyi szabadság korlátozásának értékeli a Bíróság, amelyek ilyenformán nem is tartoznak az 5. cikk hatálya alá, azzal megnyílik az ajtó afelé, hogy az államok később, más krízis esetén hozott, általuk szükségesnek ítélt hasonló intézkedéseik tekintetében is az 5. cikk alkalmazhatatlansága mellett érveljenek. Ezek a “szükségállapotok” potenciálisan még kevésbé lesznek objektíve megfoghatók – gondoljunk itt például a terrorfenyegetettség jelenségére. Az ilyen helyzetek pedig termékeny táptalajul szolgálnak az emberi jogok megsértéséhez. Ugyan a szabadságkorlátozó intézkedésekre kiterjed az Egyezmény 4. Kiegészítő Jegyzőkönyv 2. cikkének védelme, ugyanakkor ezt a jegyzőkönyvet több állam, így az Egyesült Királyság és Törökország sem ratifikálta. [Magyarország 1992. november 5-én ratifikálta a 4. Kiegészítő Jegyzőkönyvet – a ford.]
Ebből az okból kifolyólag az 5. cikkel nem szabad összeegyeztethetőnek tekinteni az ilyen kiterjesztett szabadságkorlátozó intézkedéseket, függetlenül attól, hogy egyébként mit gondolunk azok szükségességétől. Ehelyett a 15. cikk aktiválására és az Egyezmény hatályának felfüggesztésére van szükség. Ezzel elkerülhető az a kellemetlen szituáció, hogy a Bíróságnak a kijárási korlátozások és az 5. cikk viszonyát kelljen értékelnie. Így a Bíróság megóvható attól a nyomástól, hogy az 5. cikk hatályának hiányát, vagy azt mondja ki ilyen ügyekben, hogy az e) pont szerint fertőző betegség terjedésének megakadályozása céljából mindenki személyi szabadsága elvonható. Az Egyezmény hatályának felfüggesztésével a Bíróságnak a helyzet szülte, kevéssé aktivista megközelítése a helyzet kivételességének deklarálásával megfelelően elszigetelhető lenne az Egyezmény általános érvényű értelmezésétől. A 15. cikk követelménye, miszerint az Egyezmény hatályának függése során is csak a helyzet által megkövetelt intézkedések hozhatók, a Bíróságnak arra is lehetőséget biztosítana, hogy később vizsgálja a felfüggesztés időszakában foganatosított intézkedések arányosságát.
A cikk másodközléséhez való hozzájárulásért köszönettel tartozunk a szerzőnek és a Strasbourg Observers blog szerkesztőségének. Az angol nyelvű – szerkesztőségünktől független – blog rendszeresen közöl a strasbourgi esetjog aktuális kérdéseivel kapcsolatos szakcikkeket és elemzéseket.
Ha már egyszer itt vagy…
Az Átlátszó nonprofit szervezet: cikkeink ingyen is olvashatóak, nincsenek állami hirdetések, és nem politikusok fizetik a számláinkat. Ez teszi lehetővé, hogy szabadon írhassunk a valóságról. Ha fontosnak tartod a független, tényfeltáró újságírás fennmaradását, támogasd a szerkesztőség munkáját egyszeri adománnyal, vagy havi előfizetéssel. Kattints ide a támogatási lehetőségekért!
