A 2011 és 2013 között lezajlott központosítás az addig piaci versenyen alapuló, sokszínű magyar tankönyvpiacot az állami Könyvtárellátó helyzetbe hozásával monopolizálta. A Bíróság megállapította, hogy a húsz éve a piacon működő tankönyvszolgáltatók ügyfélkörének elveszítése a tulajdonhoz való jogot korlátozó állami beavatkozás. Arra is tekintettel, hogy az új szabályozás eredményében nem szolgálta a diákok és szülők érdekének védelmét, a piac államosítása az Egyezmény által tiltott aránytalan beavatkozásnak minősül.

Könyv-Tár Kft and Others v. Hungary
no. 21623/13

Az ügy előzményei

Az ügy kérelmezői a magyar tankönyvpiacon működő vállalkozások. Az ügy alapja, hogy 2011 és 2012 során az Országgyűlés az oktatás addigi, helyi szintű irányítása helyett az iskolákat érintő döntéseket központosító törvényeket fogadott el. Az új szabályozás szerint a tankönyvek beszerzését és elosztását az állami tulajdonú Könyvtárellátó Kiemelten Közhasznú Nonprofit Kft. végezte.

A korábbi rendszerben a kiadók és az iskolák között a közvetítő szerepet tankönyvforgalmazó cégek látták el, akik az egyes oktatási intézményekkel egyedi szerződéseket kötöttek. A magyar piacon 6 nagy és 30 közepes cég látta el a tankönyvekkel kapcsolatos logisztikai és beszerzési feladatokat. Az állam ármaximumok megállapításával és a tankönyvek akkreditációjával befolyásolta a tankönyvpiacot.

A 2013/2014-es tanévtől bevezetett állami tankönyvforgalmazás új rendszere szerint az állam az országos tankönyvellátást a Könyvtárellátón keresztül biztosítja. Az indokolás szerint a szabályozás a vásárlók és az állam piaci pozíciójának erősítését és a tankönyvellátás átláthatóságának növelését szolgálta.

A kérelmező cégek álláspontja szerint azonban az új szabályozás, amellett, hogy központosította és monopolizálta a tankönyvpiacot, a Könyvtárellátónak a piacon korábban szokásos 3-5% helyett 20%-os profitmarzsot biztosított anélkül, hogy a piacon korábban működő cégeket kompenzálta volna. A kérelmező cégek, amelyeknek kizárólagos, vagy elsődleges tevékenységi köre a tankönyvforgalmazás volt, gyakorlatilag kiszorultak a piacról.

A kérelmezők a szabályozás miatt az Alkotmánybírósághoz fordultak, de a panaszt a taláros testület a tankönyvellátást kizárólagos állami fennhatóság alá vonó nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló 2013. évi CCXXXII. törvény hatályba lépésére tekintettel érdemi vizsgálat nélkül elutasította.

A kérelmezők ezt követően fordultak a Bírósághoz az 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkében foglalt tulajdonhoz, a 6. cikk szerinti tisztességes eljáráshoz való jog, és ezekkel összefüggésben a jogorvoslati jogot biztosító 13. cikk, valamint a diszkriminációt tiltó 14. cikk megsértése miatt.

A Bíróság megállapításai

A Bíróság a kérelmet érdemben a tulajdonhoz való jogot garantáló 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikk vonatkozásában vizsgálta.

A kormány első körben azzal érvelt, hogy a tulajdonhoz való jogot garantáló cikk a tulajdon megszerzésének jogát nem foglalja magában, a jövőbeli bevétel reménye pedig főszabályként nem minősül az Egyezmény szövege szerinti “jószágnak”. A kormány álláspontja szerint továbbá a kérelmezők üzletére hátrányos szabályozás az oktatásszervezés struktúrájának kialakítása körébe tartozik, amire vonatkozóan az államok széles mérlegelési joggal rendelkeznek, ezért a kérdés nem tartozik az Egyezmény tárgykörébe.

A Bíróság ezzel szemben úgy foglalt állást, hogy a Van Marle and Others v. the Netherlands-ügyben kifejtettekre tekintettel megállapította, hogy az elveszített ügyfélkör az érintett cégek Egyezményben védett javainak minősül, a kérelmezők pedig az állami szabályozás következményeképpen veszítették el az iskolákat mint ügyfeleket, ezért a kérdés az Egyezmény hatálya alá tartozik.

Az érdemi vizsgálat során a Bíróság tudomásul vette a kormány azon érveit, hogy az átalakításra a költségvetés gazdálkodásának hatékonyságát hivatott növelni. Nem látta igazoltnak azonban azt, hogy a szabályozás hatékonyan biztosította volna a végfelhasználók, a diákok és a szülők érdekeinek védelmét. A hatósági árszabályozás a rendszer része maradt, sőt, a monopol szolgáltató számára biztosított 20%-os haszonrés lényegesen meghaladta a kérelmezők által realizált profitot.

A Bíróság kiemelte, hogy sokféle ügyben vizsgált már olyan állami szabályozást, ami magántulajdon vagy az ügyfélkör elveszítéséhez vezetett. Ezekben az ügyekben ugyanakkor a szabályozás jellemzően valamilyen veszélyes üzleti tevékenységet érintett, amely esetében indokolt az állami beavatkozás, mint például a lőfegyvertartás tilalma vagy az online szerencsejáték betiltása, vagy olyan szakmákat, amiknek bizonyos szintű állami szabályozása szükséges. Utóbbi esetre példa a könyvelői lajstromba történő felvétel megtagadása, az ügyvédi kamarából való kizárás, vagy a kamarai regisztráció semmissé nyilvánítása.

A Bíróság a kérelmezők esetéhez legközelebb állónak egy szlovák ügyet minősített, ahol a jogi szabályozás hiánya mellett működő temetkezési vállalkozó az állami monopolhelyzetet kialakító szabályozás következtében elveszítette ügyfélkörét. Ebben az ügyben az ügyfélkört az Egyezmény hatálya alá tartozó “jószágnak” minősítette a Bíróság, valamit kiemelte, hogy a temetkezési szolgáltatások monopolizálása az európai összehasonlításban kifejezetten ritka. A Bíróság abban az ügyben végül arra tekintettel nem állapított meg egyezménysértést, hogy a temetkezési vállalkozó működési engedélye megszerzésekor a szlovák jog már közszolgáltatásnak minősítette a temetkezést. A szlovák kérelmező maga sem vitatta, hogy működése alatt tisztában volt vele, hogy az üzletág állami szabályozásának hiánya ideiglenes állapot.

A magyar piacon ezzel szemben a kérelmező cégek több mint két évtizede működtek nyílt piaci környezetben anélkül, hogy az állam a tankönyvellátást közszolgáltatásnak minősítette volna. A Bíróság értékelésében a magyar állam szabályozás útján magának követelt egy rentábilis üzleti szektort anélkül, hogy a központosításra (a fenti példákkal ellentétben) a szabályozással érintett tárgykör sajátosságaiból következő legitim oka lett volna.

A Bíróság a kormány álláspontjával szemben az új szabályozással kialakított környezetet monopol piacnak értékelte. Rámutatott, hogy az átalakítás következtében a kérelmezők ténylegesen elveszítették ügyfélkörüket, amit a Könyvellátó szerzett meg. Az elméleti lehetőség ugyan adott volt, hogy a kérelmezők a Könyvellátóhoz pályázzanak, ezek a pályázatok azonban a kormány által sem tagadott módon csak kisebb megbízásokra szóltak, ráadásul meghívásos alapon működtek. A kérelmezők tehát olyan helyzetbe kerültek, amely az üzletük folytatását és ügyfélkörük fenntartását a gyakorlatban ellehetetlenítette.

Összességében a Bíróság megállapította, hogy az átállásra az érintett vállalkozásoknak csupán 18 hónapjuk volt, a kérelmezőket a Tankönyvellátó egyetlen pályázatára sem hívták meg, így de facto teljesen kiszorultak a tankönyvpiacról. A szabályozói önkénnyel szemben semmilyen biztosítékot nem építettek a rendszerbe, a károsultak kompenzációjáról a jogalkotó annak ellenére nem gondoskodott, hogy az érintett cégek a tankönyvpiacon kívül nem tudták folytatni gazdasági tevékenységüket. A strasbourgi testület úgy ítélte meg, hogy ténylegesen a diákok és szülők sem tettek szert semmilyen előnyre az új szabályozásnak köszönhetően.

Minderre tekintettel a kérelmezők tulajdonhoz való jogába való állami beavatkozás aránytalan volt az elérni kívánt célhoz képest, az új szabályozással járó jelentős hátrányokat pedig a kérelmezőknek maguknak kellett viselnie.

Minderre tekintettel a Bíróság megállapította az 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkének sérelmét.

A Bíróság a kérelmet a 13. cikk tekintetében alaptalannak minősítette, a többi kérelemben foglalt cikk szerinti vizsgálatot mellőzte, a jóvátétellel kapcsolatos döntést pedig későbbre halasztotta.

Az egyezménysértést a kamara 6-1 arányban szavazta meg, a döntéshez lengyel bíró különvéleményt, a portugál és a litván bíró párhuzamos indokolást csatolt.

 

 

✉ Iratkozzon fel hírlevelünkre, és mi hetente megküldjük Önnek a legfrissebb strasbourgi ügyek összefoglalóját!